Slide 1

A helyi közszolgáltatások

versenyképességet szolgáló modernizálása

Pálné Kovács Ilona

MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete

ÁROP 1.1.22-2012-2012-001

Műhelyvita

Pécs, 2014. május 20.

A helyi közszolgáltatás szervezés kihívásaiElméleti és nemzetközi alapok

1.Elemezni a hazai helyi közszolgáltatások szervezésének helyzetét

2.A problématérkép alapján javaslatokat megfogalmazni amodernizációra vonatkozóan

•mind a központi szabályozás, irányítás,

•mind a helyi közszolgáltatás-szervezési döntéshozók számára

Az ÁROP1.1.22-2012-2012-001 kiemeltprogram céljai

1.Elméleti, nemzetközi alapok

2.Hazai szakpolitikai, szabályozási környezet

3.Empirikus felmérések

•Helyzetfelmérés a statisztikai adatok alapján

•Online felmérés a jegyzők körében (adatok, tények,vélemények)

•Esettanulmányok 50 településen

•Lakossági felmérés

Az ÁROP projekt főbb elemei

4. Szervezet és működésfejlesztési modul - pilot két településen

5. Feladatfinanszírozási modellezés - pilot két településen

6. Integrált információs rendszer prototípusának felállítása

7. Szintézis, zárókonferencia

Az ÁROP projekt főbb elemei

•Nemzetközi szakirodalom

•Hazai szakirodalom

•Nemzetközi dokumentumok (OECD, EU, Világbank, ENSZ)

•Hazai szakpolitikai dokumentumok

•Korábbi MTA RKK-s kutatási eredmények

A közszolgáltatás szervezés elméletiösszefüggései. Források

1.Jelentős változások az állami szerepvállalás tartalmában ésmódszereiben

2.A korábbi évtizedeket a neoliberális modell jellemezte

•Kis, helyzetbe hozó állam

•Közfunkciók piaci és civil szektorba való kiszervezése

•NPM:menedzserializmus, teljesítményelv

Két fő kormányzási modell határán

•NPM kritikák- a piac kudarcai (egyenlőtlenségek)

•Világgazdasági válság

•Felerősödő állami aktivitás (fejlesztő, gondoskodó állam)

•Hierarchikus, bürokratikus, közhatalmi módszerek elterjedése

Neoweberi fordulat

•Nincsenek axiómák és uniformizált receptek

•Policy transzfer kudarca, a konkrét kulturális, társadalmi,gazdasági stb. kontextus felismerése

•Eszközök, eljárásrendek konkrét helyzetre való adaptálása

A közszolgáltatás szervezés dilemmái

•’70-es évtizedtől a helyi szint integrálása, több hullámban(Dániában még napjainkban is)

•’90-es évtizedtől a középszintű reformok: regionalizáció

•Funkcionális, hatásköri reformok kísérik a strukturális reformokat

A területi lépték, területi reformok:„képessé tenni”

A feladatrendszer

Funkciók

Németország

Spanyolország

Franciaország

Magyarország

Olasz-ország

Hollan-dia

Portu-gália

EgyesültKirályság

Svéd-ország

Rendőrség, rendfenntartás:

- igazgatás-rendészet

- közbiztonságért felelős rendészet

Várostervezés:

- tervezés

- engedélyezés

- területrendezési terv készítése

X(részben)

Lakásügy:

- direkt vagy indirekt kezelés

- családsegítés lakásügyekben

Jóléti és szociális szolgáltatások

X(körzetiszinten)

Oktatásügy

- ingatlan-fenntartás

- pedagógiai szakszolgáltatás

- személyzeti ügyek kezelése

X(részben)

Egészségügyi szolgáltatás(kórház-fenntartás, alapellátás)

X(körzetiszinten)

Úthálózat-fenntartás éstömegközlekedés

Viziközmű-szolgáltatás

Forrás: Európa Tanács, 2007.

A helyi önkormányzatok számánakváltozásai Európában

Forrás: Önkormányzatok és Régiók Európai Tanácsa

•Nem evidencia az optimális méret

•Vannak érvek a „kis és nagy” ellen és mellett

•A méret és hatékonyság összefüggésének mérési módszereivitatottak: konkrét szolgáltatásokat (intézményeket),költségtípusokat vagy az önkormányzat méretét modellezik.

•Jellemző az U alakú költséggörbe

•Eltérő optimumok: (25 -250 ezer között, 30 ezer)

•Nem csak a költség, hanem a lakosság elégedettsége számít

Mérethatékonyság

•Települési önkormányzatok összevonása- demokrácia deficit, bárellenétes trendek is

•Társulások- kistelepülések marginalizálódása

•Differenciált hatáskör telepítés

•Kiegyensúlyozott munkamegosztás a szintek között

Az önkormányzati mérethatékonyságelérésének eszközei

•Tőke (műszaki, kommunális) vagy munkaerő (humánszolgáltatások) intenzitás az alapkérdés

•A méret elsősorban a műszaki (víz, szennyvíz, hulladék)szolgáltatásokban releváns

•Humán szolgáltatások esetén a méret csak egy szűk sávbanhatékonyságnövelő

•Ritkán lehetséges minden szolgáltatás esetén párhuzamosanérvényesíteni

•Településméret és az egyes szolgáltatások költséghatékonyságaközött nincs erős általános kapcsolat

Szolgáltató szervezetek mérethatékonysága

•Közoktatásban alapszinten kisebb méret

•Középszinten magasabb lélekszám- de a minőség romlásánakveszélyével kell számolni

•Szociális gondoskodás többségénél nehéz bizonyítani a méretszerepét

•Kommunális infrastruktúra esetében a egyértelműenérvényesíthető és mérhető a mérethatékonyság

Szolgáltatás típusok és hatékonyság

•Szerepe a hatékonyság miatt felértékelődik, nem csak egyesintézmények vonatkozásában, hanem átfogó tervezésben,közpolitikai stratégia alkotásban

•Teljesítmény: gazdaságosság, eredményesség, minőség (input,output, outcomes)

•Speciális szervezetek, szervezeti egységek specializálódnak rá

•Döntő kérdés a módszer, mert a rossz mérés sokat árthat

Teljesítménymérés, értékelés

•Az önkormányzatoknál nem jellemző és nem folyamatos aktivitás(monitoring, audit)), politikai kérdés

•A célkitűzés tisztázása (nem csak a költségcsökkentés lehet!)

•Az eredmények értékelése különböző módszerekkel

•Visszacsatolás

•Kontextus függő (context-mechanism-outcome)

Értékelési folyamat

•Mennyiségi és minőségi módszerek

•Input (alkalmazottak száma, költségvetés, egységköltség)

•Output, szolgáltatás volumen (ellátottak száma, stb.)

•Hatásindikátorok (analfabéták, betegek, hajléktalanokszámának csökkenése)

•Környezeti indikátorok (gazdasági mutatók alakulása)

•Minőségindikátorok

Teljesítményindikátorok

•Hatáselemzés

•Költséghaszon elemzés

•Benchmarking

•Szoftabb módszerek:

•elégedettség mérés

•hozzáférés

•méltányosság elemzése

Értékelési módszerek

•Nehéz megkülönböztetni a teljesítmény méréstől

•Az üzleti szektorból származik: TQM

•Elégedettség mérése – önmagában nem elég

•Elvárások és elégedettség összevetése (SERQUAL)

•ISO- standardoknak való megfelelés

•CAF- közigazgatási alkalmazás, nemzetközi tanulási folyamat

Minőségbiztosítás

•A közszolgáltatások tekintetében a fogyasztóvédelemellentmondásos:

a.tekintettel az összefonódó tulajdonosi

b.és közhatalmi, politikai jellegű döntéshozói viszonyokra,

c.Szolgáltatási monopolhelyzetre,

d.piaci viszonyok korlátozottságára stb.

•Hazai szabályozási környezet: alaptörvény, fogyasztóvédelmitörvény, polgári törvénykönyv, külön hatóság stb.

A fogyasztó érdeke

•Nagy-Britanniában jelent meg 1991-ben (a piaci szolgáltatásimodell ellensúlyozása érdekében), de átvették a nemzetköziszervezetek ajánlásai, mintái (OECD, ENSZ, Világbank),elsősorban az angolszász országokban terjedt el

•Célja

1.a standard minőség (kormányzat által rögzített kritériumokszerint)

2.és hozzáférés, diszkrimináció mentesség garantálása,állampolgári ellenőrzése

•Tartalmát közösen alakítják ki, és monitoring illetve jogorvoslatirendszer kapcsolódik hozzá

Az állampolgári (fogyasztói) charták

•Két értelemben használják ma már, bár össze is függenek:

1.földrajzi (időbeli, térbeli távolság)

2.és esélyegyenlőségi (nemek, kisebbségi csoportok, szociális,jövedelmi szempontok

•Elérhetőségi indexek számítása

•Szolgáltatásonként jelentős eltérések az optimumban

•Településhálózat szerepe

•Belső településszerkezet, morfológia szerepe

•Tömegközlekedés, úthálózat, kommunikációs infrastruktúraszerepe

•Közszolgáltatások lévén, kötelező standardok érvényesítése

A szolgáltatásokhoz való hozzáférés

•Uralkodó modell (már a 19. században megjelent és még jelenlegis) a NPM, amely szerint sok közszolgáltatás megszervezésébenideális a szolgáltatás vásárlás, kiszervezés

•Országonként, közigazgatási kultúránként sok változata van(szintén angolszász dominancia)

•Jelentős kritikák, egyszerre nem lehet elérni az olcsóbb és jobbközszolgáltatást!

•A közszektornak „okosabb” vevőnek kell lennie, meg kell tanulniszerződni

Közszolgáltatási szervezési elvek,modellek

Közigazgatási kultúra és közszolgáltatásimodellek

Forrás: Horváth M. 2005:62.

•A közszolgáltatások tekintetében az önkormányzatok széleskörűegyeztetésre kényszerülnek, nem csak az állampolgárokkal,hanem a vállalkozásokkal is

•A partnerség forrásbevonás is lehet: PPP, kiszerződés,szolgáltatás vásárlás, akkor sikeresek, ha megfelelő akormányzási környezet

•Felértékelődik a korrupció elleni küzdelem, nemzetközi mérések,technikák alkalmazása

Partnerségek a közszolgáltatásszervezésben

•Mára a közszolgáltatási rendszer többszektorú, gyakran versenyis érvényesül

•Kapcsolati marketing területei:

1.Szervezet és fogyasztó (mikro)

2.Szervezet és társadalom (mezo)

3.Szervezetek közötti (makro)

•Funkciója a bizalomépítés, teljesítmény növelés

Marketing a közszolgáltatásokban

•Ágazatok és funkciók interdependenciája

•Önkormányzatok esetében különösen érvényesíthető

•Nem mindig elemi települési, hanem nagyobb térségi léptékben

•Speciális tudást, szintetizáló információkat és integrált döntésimechanizmusokat, koordinációt igényel

•Teljesítmény növelő, költségcsökkentő, szinergia hatásokérvényesülhetnek

Közszolgáltatási logisztika

•Egyelőre nagyobb városok mozgalma a fenntarthatóbb,kreatívabb városi kormányzás, fejlesztés, közszolgáltatásérdekében

•Integráltság, információs kommunikációs eszközök hangsúlyoskihasználása

•Környezettudatosság

•Szociális érzékenység

•Egymástól tanulás lehetősége, innovációs, hálózatok

Okos (élhetőbb) városok

•A reformok két típusa: átfogó (felülről kezdeményezett) éslépcsőzetes (ez utóbbi a jellemző a közszolgáltatások esetén)

•A célok mindig ambíciózusabbak, mint a végrehajtás

•A végrehajtás megtervezése gyakran elmarad (kísérletek pl.)

•Reformkapacitások felmérése, vétószereplők azonosítása,meggyőzése

•Visszacsatolás, finomhangolás

Reformok, változás menedzsment

•Divatkövetés és a nemzetközi szervezetek (EU, OECD, Világbank)erős befolyása

•NPM módszerek mechanikus átvétele

•A kulturális sajátosságok, menedzsment tudás hiánya

•Eltérő fogyasztói attitűdök

•Több a reform kudarc és a hektikus közpolitikai váltás

Mintakövetés a kelet-közép-európaiországokban

Közszolgáltatásokkal való elégedettség

Ország

Egészségügy

Közoktatás

Szociálisellátórendszer

Észtország

Lettország

Szlovénia

Horvátország

Litvánia

Lengyelország

Magyarország

Szlovákia

Csehország

Bulgária

Románia

Nyugat-európai átlag

Forrás: World Bank, 2012

Nemzetközi ajánlásoka közszolgáltatás szervezésben

•A közszolgáltatások megszervezése tagállami hatáskör, de uniósszabályozási keretek között

•Általános érdekű szolgáltatások irányelvei

(Zöld könyv-Fehér könyv)- elsősorban a piactorzító hatások(pl. állami támogatás) korlátozása érdekében

semlegesség elve

hozzáférés, megfizethetőség, biztonság szempontja(egyetemes szolgáltatási kötelezettség)

közbeszerzési szabályok

•Alapjogi Charta (közérdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférésalapjog)

•Ágazati szabályozás (pl. szociális szolgáltatásokról ÖnkéntesEurópai Minőségi Keret, indikátorok)

Európai Unió

•Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (1985)

•az önkormányzatok közszolgáltatási kompetenciáit védi

•polgárközelség elve

•Kijevi (2011) és Utrechti (2009) irányelvek

•gazdasági válság kezelés helyben, költségek csökkentése,

•Partnerség

•Miniszterek Bizottságának ajánlásai (2007)

•Decentralizáció, szintek közötti együttműködés

•Elégedettség

•Teljesítmény menedszment

Európa Tanács

•Közösségi kiadások kontrollja felől közelít

•Magyarország felé tett javaslatok:

•önkormányzati költségvetések csökkentése,

•hatékonyság növelés

•strukturális reformok, társulások,

•helyi korrupció megszüntetése,

•privát szektor erőteljesebb bevonása

•2013-as jelentés a reformokat szükségszerűnek tartotta, apolgárok teherbíró képességének romlása miatt a díjaknehezen növelhetőek

Nemzetközi Valutaalap

•’60-as évek óta kutatások, elemzések, benchmarkingok(indikátorok), intézményi keretek, jó gyakorlatok

•Decentralizáció, önkormányzati mérethatékonyság

•PPP, privatizáció alkalmazásának előnyei

•Modell javaslatok

OECD

•Millenniumi fejlesztési célok

•UN-Habitat

•UNPAN: regionális közszolgáltatások chartája

•Globális fórum a helyi kormányzásról és közszolgáltatásokról (12pontos ajánlások)

ENSZ

Egyes ágazatokat jellemző főbb trendek

•Rendkívül változatos intézményi modellek (gyakori közpolitikaiújítások)

•Versengő piaci (brit)

•Iskolai autonómia

•Helyi közösség megerősítése (pl. svéd)

•Minőség kontrollja (pl. francia)

•Centralizáció-decentralizáció ciklusai, szinte mindig erős az államirészvétel is, ritkán kizárólagos önkormányzati kompetencia

•Menedzsment reformok

•Humánerőforrásra fókuszálás

•Minőségbiztosítás- kompetencia felmérések

•Óvodák tekintetében erősen változatosak a szabályozási ésintézményi rendszerek

Közoktatás

•Alanyi jogon vagy társadalombiztosítási alapon

•Nemzeti szintű szabályozás, helyi végrehajtás

•Európában a szolgáltatások többsége még mindig pénzbeli

•Személyes jellegű szolgáltatások döntően önkormányzatifeladatok

•Gyermekvédelemben a válságkezelő beavatkozástól az általánosgondoskodás az irány

•Idősgondozásban az ambuláns megoldások erősödnek, azintézményi modell korban kitolásával

•Felértékelődik a szektor foglalkoztatási szerepe is

Szociális szolgáltatások

•Színvonala erősen függ az ország gazdasági helyzetétől,Európában még mindig kórház centrikus a forráselosztás

•Alapellátás szerepének erősítése (háziorvos, mint kapuőr),komplex egészségfejlesztés

•Intézmények hatékonyságának és minőségének szigorodóelvárása, ellenőrzése

•Igény a koordinációra a közoktatás, szociális gondoskodás és azegészségügy között

Egészségügy

•A helyi szint általános elhanyagolása, alulfinanszírozása(UNESCO)

•Erős intézményi és szektorális tagoltság

•A nemzeti, regionális, helyi specialitások nagyon sokszínűrendszereket eredményeznek

•Kulturális örökségvédelemben domináns az önkormányzati ésállami szerepvállalás

•Sport felértékelődő szerepe, uniós részvétel erősödése,professzionális sport állami támogatása tilos

Kultúra

Szinte minden eleme többszektorú, erős magán szerepvállalással

Közterület fenntartást a sokszektorúság jellemzi, erős piacirészesedéssel az állammal, önkormányzattal kötött szerződésalapján

Lakáspolitika nemzeti kompetencia, de erősödő EU hatás

Hulladékgazdálkodás a környezetvédelmi kapcsolódás miatt szorosEU ellenőrzés mellett

Helyi piacok: nem az önkormányzati szerepvállalás jellemző, csak ahelybiztosítás

Közösségi közlekedés: jóléti (elérhetőség) és környezetvédelmimegfontolások keveredése, kulcskérdés a többi közszolgáltatásés a gazdaság szempontjából is

Településüzemeltetés, kommunálisszolgáltatások 1.

Közvilágítás: mindenütt alapfeladat, radikális technológiai váltás, ésközpolitikai változás jellemzi, specialitása, hogy nem versengő,nem opcionális

Távfűtési szektor jellemzően az erősen szabályozott, állami vagyönkormányzati tulajdonú cégek funkciója, erős technológiaváltásjellemzi, de egyre jellemzőbb a piacnyitás, sikere vitatott.Fenntarthatósági és ár-költség szempontok együttesérvényesítése

Településüzemeltetés, kommunálisszolgáltatások 2.

Közterület fenntartást a sokszektorúság jellemzi, erős piacirészesedéssel az állammal, önkormányzattal kötött szerződésalapján

Közút fenntartásban törekvés van az átfogó vagyongazdálkodásra,jellemző a feladatok kiszervezése, erős teljesítmény és minőség-ellenőrzés jellemző

Parkolás szintén jellemzően kiszervezett, van, ahol viszont erősenszabályozott és ellenőrzött (USA)

Kéményseprés: mindenki számára biztosítandó, a monopolhelyzetelkerülendő, többnyire a helyi önkormányzatok kötnek szerződést

Településüzemeltetés, kommunálisszolgáltatások 3.

Köszönöm figyelmüket!

A helyi közszolgáltatások

versenyképességet szolgáló modernizálása

ÁROP 1.1.22-2012-2012-001